CitizenLab: Revolucionar la relación entre el Estado y el ciudadano

Trabajo de investigación presentado durante el 1º bimestre del año 2021 por el alumno Lautaro Palomino Duran en el contexto de la asignatura «Inteligencia Artificial y Derecho», dictada por la Profesora Cecilia C. Danesi en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires.


Capítulo 1


¿Qué es CitizenLab?


CitizenLab es la plataforma sobre la cual basaremos nuestra investigación y además analizaremos su posible implementación en la Administración Pública.


Esta plataforma creada en Bélgica en 2015 tiene como finalidad ayudar a los gobiernos, tanto locales como nacionales, a poder conectarse más estrechamente con la población.[i] El objetivo principal es ayudar al funcionario público a tomar decisiones más eficientes y que sean verdaderamente un beneficio para la mayoría de la comunidad. Además, se apunta a promover la colaboración entre las distintas ramas internas del Estado.


¿Cómo lo hace?


El enfoque que tiene esta compañía está dirigido al funcionario público, quien es realmente el verdadero usuario del servicio. Aunque uno de los objetivos principales de este sistema sea lograr mayor participación ciudadana en la gestión pública, esto se hace dándole herramientas al funcionario para que pueda recolectar opiniones, encausar ideas y elegir proyectos de los ciudadanos.


Lo primero que se debe hacer en este proceso es llamar a participar al ciudadano de esta plataforma, usando los medios de comunicación que posee el Estado para divulgar información.


Una vez que el ciudadano se encuentra en el sistema (a través de un sitio web o una aplicación móvil), se le puede pedir que llene una encuesta simple, que dé su opinión sobre una temática determinada o hasta que presente un proyecto para ser evaluado por los funcionarios para su implementación. Como vemos, el espectro de interacción a disposición del ciudadano es extremadamente amplio, siendo este quien puede elegir el nivel de participación que desea, entre las opciones que el Estado le provee.


Posteriormente, el sistema despliega su capacidad de procesar enormes cantidades de datos. “La plataforma de CitizenLab utiliza Natural Language Procesessing (NLP) y Machine Learning para clasificar y analizar automáticamente miles de contribuciones recopiladas en plataformas de participación ciudadana. Los algoritmos identifican los temas principales y agrupan ideas similares juntas en grupos, que luego se pueden clasificar por demografía o ubicación geográfica.[ii]


De esta manera, el funcionario público recibe la información recopilada de una manera en la cual le es útil para poder basarse en ella para utilizar en el proceso de toma de decisiones. El sistema identifica los temas principales de los que se está hablando, agrupa proyectos automáticamente en distintas categorías, etc. Y todo esto lo despliega en una gama de gráficos y modelos de fácil comprensión, como ya se dijo, se puede filtrar la información por grupos demográficos y locaciones.[iii]


Para mantener la transparencia y asegurar que no haya intereses ocultos detrás del funcionamiento de esta plataforma, se adoptó una política de código abierto[iv]. La empresa explica que esta política “significa una mayor transparencia y, por lo tanto, la confianza en que el software no protege ningún interés externo. Como consecuencia, también puede generar un apoyo cívico más fuerte a la plataforma, tanto en términos de adopción como de desarrollo de software.”[v] Esto aumenta la confianza que pueden tener los Estados y los ciudadanos en el uso de esta plataforma en temas tan delicados como la administración de un gobierno.



Capítulo 2


En este capítulo nos enfocaremos a explorar 2 de los usos que se le puede dar a esta plataforma. Por un lado, la capacidad que tiene el sistema de a recopilar distintas opiniones, votos y proyectos de los ciudadanos para que puedan participar en la ejecución de una parte asignada del presupuesto. Por otro lado, la posibilidad de informar al ciudadano sobre las actuaciones dentro del Estado, desde las razones por la cual se eligió cierto proveedor sobre otro o el estado del expediente o la ejecución de la obra, entre otros datos. De esta manera se podrá involucrar al ciudadano aún más y además se fomenta la transparencia del accionar del Estado.

Participación ciudadana en la gestión pública. Decisiones sobre el presupuesto.


Implementación de la plataforma, ¿Dónde se receptaría de una mejor manera?


Para comenzar este título central en nuestro trabajo, se tiene que determinar con exactitud en qué tipo de actividades estatales los ciudadanos tendrían influencia. Ya nos hemos adelantado a esta pregunta anteriormente, explicando que una de las principales funciones de CitizenLab es la de poder darle al ciudadano las herramientas para decidir sobre distintas opciones o incluso crear un proyecto para ejecutar un presupuesto.


La pregunta central ahora es en qué clase de gasto público o ejecuciones de presupuesto nos tenemos que concentrar. Podemos empezar por el artículo 25 del decreto 1023/2001 (régimen de contrataciones) en donde se explayan los 3 tipos de contrataciones de las que el Estado nacional se puede valer. No profundizaremos en cada una de ellas, solamente diremos que las licitaciones públicas, al ser de un gran presupuesto y por ende de una envergadura mayor, conllevan una complejidad de difícil comprensión para el público en general, y aún más si se tratan de proyectos como obras públicas que contienen gran cantidad de información técnica especializada.


Por este motivo, nuestro enfoque estará basado en las licitaciones privadas y las contrataciones directas, en donde el ciudadano común no experto tiene más probabilidades de comprender los pormenores de la contratación sin dedicar una gran parte de su tiempo a esto.


Por otro lado, también tenemos que determinar en qué nivel del Estado nos vamos a enfocar: Nacional, Provincial o Municipal. Tomando los argumentos de los 2 últimos párrafos, la mejor manera de implementar CitizenLab sería a nivel municipal, ya que en este estrato se manejan las relaciones más estrechas entre los funcionarios y la población a la cual gobierna, y además los presupuestos a ejecutar son más acotados. Asimismo, el ciudadano podría ver los proyectos en los que se involucró o formó parte ser realizados en primera persona, porque se centrarán generalmente en la zona en donde lleva sus actividades diarias.


Distintos niveles de participación, de menor a mayor para una mejor asimilación


Es nuestra opinión que al ser CitizenLab una nueva tecnología que se implementaría en el país, se debería empezar por pequeñas interacciones pero que maximicen el interés que esto pueda despertar en el ciudadano. Un ejemplo de esto sería que el Estado, a través de la herramienta de encuestas que ofrece la plataforma, diera la opción a los usuarios de poder elegir entre distintos proyectos que se podrían llevar a cabo.


Es verdad que este inicio le resultaría al Estado un gasto de recursos mayor, ya que tendría que realizar varios anteproyectos de similar presupuesto, área y enfoque para que la población pueda elegir entre ellos. Pero a nuestro entender es una pequeña inversión que ayudará a dar el paso necesario para lograr un nivel de aceptación e interacción de la ciudadanía que podrá llevar adelante otros proyectos más ambiciosos en el futuro.


Ya superado el nivel inicial en donde se pide una mínima participación del ciudadano, el funcionario podría aprovechar el poder de procesamiento de datos de este sistema de I.A. para poder guiar sus decisiones. Por ejemplo, podría pedir opiniones sobre ciertos tópicos o comentarios en generales sobre lo que se podría mejorar en ciertas áreas, y de esta manera CitizenLab los agruparía de la forma que más le sea útil al funcionario.


A partir de esta recolección de datos, el funcionario podría poner en marchas distintos proyectos de licitación, como también priorizar entre expedientes existentes. Se podría argumentar que, si la opinión del público es ampliamente mayoritaria, está bien fundada y tiene cierta lógica para llevar a la práctica, el funcionario bien podría sumar los resultados que la plataforma le provea a el requisito “motivación” del acto administrativo expresado en el Inc. E art. 7 de la ley 19.549, aunque se debería profundizar más en este tema y no es motivo de nuestro trabajo.


Por último, el nivel en donde el ciudadano participa más activamente de la administración es en el cual este propone sus propias ideas y/o proyectos para que sean ejecutados por el Estado. En esta situación el Estado tiene que sentar ciertos parámetros dentro del llamado a la sociedad a participar, por ejemplo, si los proyectos tienen que estar enfocados en una temática específica, si deben llevarse a cabo dentro de una zona geográfica en particular o el presupuesto que se les puede asignar. Es nuestra opinión que las restricciones generarán creatividad en las propuestas.


En esta instancia, la Inteligencia Artificial usada por la plataforma demostraría su poder de procesamiento de datos agrupando las ideas en distintas categorías, porque, aunque el Estado haya impuestos parámetros sobre los cuales se deban basar los proyectos, es de esperarse que las ideas de los ciudadanos estén dispersas y desenfocadas entre ellas. Por otro lado, también existe la posibilidad de que el funcionario haya exigido menores restricciones a los proyectos, y de esta manera sería crucial poder separarlos en grupos geográficos o de temática.


Cabe aclarar, que, bajo nuestra legislación vigente, el funcionario público no está legalmente obligado a implementar ninguna de los proyectos presentados por los ciudadanos. No hay que equiparar estas participaciones con la iniciativa popular que se encuentra en el artículo 39 de la Constitución Nacional, y si hay una votación dentro de la plataforma, tampoco sería vinculante para el Estado, como se puede apreciar en la consulta popular del artículo 40 de la Norma Máxima. Por otro lado, si la normativa que recepta la implementación futura de CitizenLab cambia esta postura y hace vinculantes y obligatorios los resultados, es una decisión política del legislador, tanto así como el costo político a pagar del funcionario que no implemente los proyectos que tengan una mayoría de aceptación, pero estos no son temas en los que este trabajo se enfoque.


Por último, el funcionario decide cuál proyecto implementar con una información que era imposible de conseguir y asimilar sin el uso de CitizenLab, generando una eficiencia en la administración superior a que se podía obtener previamente. De esta manera se pone en marcha el engranaje de la administración con el objetivo de completar un proyecto en donde se maximiza el beneficio para la población de una manera innovadora.

Estado abierto y libre información


Falta de acceso a la información, un problema actual


En este apartado, nos enfocaremos en otro aspecto de la administración pública que, aunque se mejoró en los últimos años, sigue presentando defectos: el acceso a la información pública del Estado por parte de los ciudadanos.


Desde el imaginario social, la actividad del Estado siempre fue vista como oscura, enigmática y que sólo podía apreciarse con el resultado final de Obras Públicas o trámites administrativos. Es verdad que para un funcionario es más práctico y fácil gobernar sin que el ciudadano se entere y analice sus actos, “La burocracia resiste a perder su poder a favor de los ciudadanos y tiende a seguir manteniendo en secreto sus informaciones más valiosas o comprometidas para conservar sus ventajas y evitar cualquier atisbo de crítica. El conjunto de autoridades, funcionarios o empleados públicos que poseen la valiosa información sobre la actividad de los poderes públicos y que tienen en sus manos el poder de decidir facilitarla o no, constituyen la llamada “burocracia”[vi]. Pero es esencial que se cambie esta forma de pensar dentro mismo de la administración si se quiere llegar a objetivos como eliminar la corrupción, entre otros.


Con la sanción de la ley 27.275 y su posterior reglamentación en 2017, se ha dado un paso grande hacia la transparencia de las actuaciones estatales, en los 3 poderes del Estado Nacional. Dicho esto, sigue habiendo un fuerte hermetismo dentro de las administraciones locales, tanto provinciales, pero en especial los municipios, en donde la normativa no existe o no se aplica correctamente. También otro punto importante en donde la información no está disponible fácilmente son las contrataciones directas o las licitaciones privadas, que a diferencia de las licitaciones públicas no deben ser anunciadas en los canales de comunicación oficiales de cada jurisdicción.


Como podemos ver, en las áreas en donde más se necesita mejorar son las áreas en donde antes dijimos que mejor se implementaría CitizenLab, en gobiernos locales y ejecución de proyectos pequeños. A continuación, propondremos algunas formas de implementar esta plataforma para ayudar a informar al ciudadano.


Primeros pasos para la implementación en esta área


Según nuestra visión, la manera óptima de implementar CitizenLab para la finalidad de informar al ciudadano sería comenzando con los propios proyectos en donde se los hizo participar previamente. De esta manera, el ciudadano estaría interesado en seguir el desarrollo del proyecto del cual se siente parte, proactivamente buscando informarse.


Para este caso, CitizenLab tiene una función específica en donde se muestra una línea de tiempo con los diferentes estadios del proceso, desde el análisis de las ideas hasta la implementación final del proyecto. Los ciudadanos tendrían un acceso simple e intuitivo para poder observar el desarrollo en tiempo real, saber un tiempo estimado de finalización y/o informarse de posibles retrasos en la ejecución.



(Línea de tiempo dentro de la plataforma que ayuda tanto al funcionario como al ciudadano a seguir el estado del proyecto).



Aparte de esta herramienta ya establecida en la plataforma, se podría considerar llevar esta iniciativa un paso más lejos, ayudándonos de la creciente implementación de expedientes electrónicos en la administración pública. Esto se realizaría haciendo públicos los actos de la administración previos a la decisión final sobre un proyecto, por ejemplo, publicando dictámenes técnicos, decisiones sobre a quién convocar en una licitación privada o a quien se ha contratado directamente.


Para esto la plataforma tiene ya un apartado en donde el funcionario puede compartir información con los usuarios, sólo sería cuestión de automatizar los documentos electrónicos que se quieran publicar en el sistema, y si hay algunos que no puedan ser publicados automáticamente, que el funcionario se encargue de informar a la ciudadanía. Es evidente que para las administraciones locales sería un gran esfuerzo, no solo de implementación, sino también de cambio de mentalidad para publicar de oficio su actividad y acostumbrarse a ser analizados, pero a nuestro entender, los beneficios superan ampliamente los costos.


Por otro lado, la publicación de toda clase de información haría que una comunidad ya involucrada en esta plataforma tuviera más material sobre el cual opinar. Estas opiniones, comentarios o voces, ya sean espontáneas o buscadas por el funcionario, no hacen más que beneficiar al sistema en su totalidad porque alimentan a la I.A. de información que necesita para poder seguir procesando datos y ayudando al funcionario a poder desempeñarse mejor, de esta manera fomentando un círculo de participación e información. No podría definirse mejor el objeto de esta implementación de que como se hace en el artículo 1 de la ley de Acceso a la Información Pública, que reza que es “objeto garantizar el efectivo ejercicio del derecho de acceso a la información pública, promover la participación ciudadana y la transparencia de la gestión pública”.



Capítulo 3


Obstáculos y un ejemplo cercano


Desigualdad social: un problema a resolver en materia tecnológica


Como ya se adelantó en el título, el mayor problema que encontramos, una vez implementado el sistema en el Estado, es el difícil acceso a la tecnología y conectividad necesaria de un segmento poblacional. La diferencia de recursos y la brecha social entre clases, ya instaurada en nuestra sociedad, también se hace notar en el conocimiento para el uso de las nuevas tecnologías y la capacidad económicas para poder usar dicha tecnología.


Según el Instituto Nacional de Estadística y Censo (I.N.D.E.C.), el 79,9% de la población utiliza Internet y solo el 41,4% de las personas utilizan una computadora[vii] (aunque no así un dispositivo móvil). De estos datos podemos apreciar que un 20% de la población estaría imposibilitada a participar en las encuestas más básicas que ofrece el sistema y por lo tanto su opinión no sería tomada en cuenta por la plataforma, al no tener un acceso a ella. Por otro lado, menos de la mitad de la población tiene la herramienta necesaria para poder organizar y construir una idea, una computadora.


El claro escenario que se nos presenta ante estos datos sería la participación de las clases sociales medias y altas, y la relegación de una parte importante de la población a no poder intervenir en su propio gobierno. Claramente al tener una diferencia tan clara entre ciudadanos en un aspecto clave como la participación y control de Estado, se estaría quebrantando el principio de igualdad consagrado en el artículo 16 de la Constitución.


Esta problemática no es de fácil resolución, al ser un problema que lleva décadas engranado en nuestra sociedad, aunque si se pueden tomar ciertas acciones para ayudar específicamente a la introducción del sistema. No es nuestra posición entender cada jurisdicción y sugerir a cada funcionario cuál es el curso adecuado de acción, ya que cada uno de ellos conoce su gobierno mejor que nadie, lo único que haremos es mencionar algunos ejemplos generales para ayudar a cerrar la brecha de desigualdad.

La primera acción que se podría llevar a cabo sería la de habilitar, en espacios u oficinas públicas, dentro del período en donde se les pida a los ciudadanos que voten sobre proyectos, puntos en donde ellos puedan acceder al sistema (puede ser mediante un usuario y contraseña o con un oficial público que valide su identidad mediante un D.N.I.) y puedan votar o emitir opiniones al respecto.


Otra acción por tomar puede basarse en el lento pero estable crecimiento del acceso a internet de la población[viii] en los últimos años. El Estado podría iniciar una campaña para incentivar a la población no solo a integrarse a la red digital (dentro de sus posibilidades) sino que una vez conectados, una de las cosas que puedan hacer primero sea unirse a la plataforma de CitizenLab para poder formar parte activa de la administración de su gobierno.


El caso chileno[ix]


No hace falta especular sobre si es viable la implementación de este tipo de sistema en los países de nuestra región, ya que en Chile se ha llevado a cabo un experimento parecido al cuál describimos en el capítulo 2 sobre la participación ciudadana en la presentación de proyectos.


La Municipalidad de Peñalolén, una comunidad de las afueras de la ciudad de Santiago de Chile, en el año 2019 asignó una partida presupuestaria de aproximadamente 545.000 euros para destinar a 10 proyectos diseñados y presentados por sus ciudadanos. El municipio uso no sólo sus canales convencionales sino también redes sociales[x] (Twitter/Youtube) para informar a sus ciudadanos, y después canales más específicos para que los interesados puedan tener toda la información respecto a los parámetros que sus proyectos deberían contener.


Como un paso más para verificar la seriedad de las propuestas, se les pidió a los ciudadanos que el proyecto que presenten deban tener 100 firmas apoyándolo y un presupuesto estimado, separando a las personas que en verdad tengan una intención de llevar adelante los proyectos de las personas que puedan presentar alguna idea no implementable en la realidad. A los ciudadanos se les dio el plazo de 1 mes para presentar sus propuestas.


Seguido, se evaluaron todos los proyectos y se seleccionaron 48 para que el público pueda votar cuál de ellos tendría que ser llevado a la práctica. Al final de la votación, y basados en los resultados de esta, las autoridades seleccionaron 10 proyectos para llevar a cabo.

Una vez seleccionados, el Estado asignó el presupuesto y llevó adelante todos los pasos administrativos necesarios para ejecutar ese presupuesto, pudiendo así verse plasmado en la realidad de los ciudadanos en un corto tiempo.



Palabras finales